申請人：陸某某。

被申請人：常州市自然資源和規(guī)劃局。

申請人陸某某認為被申請人常州市自然資源和規(guī)劃局未完全履行查處職責，于2023年5月30日向本機關申請行政復議。本機關于2023年5月31日依法已予受理。2023年7月27日，本機關決定將本案行政復議決定延期至2023年8月29日前作出。本案現(xiàn)已審理終結。

申請人請求：1、依法對非法侵占申請人享有土地承包經營權的土地的違法行為予以查處；2、依法追究非法侵占人直接負責的主管人員和其他直接責任人員的法律責任；3、立案查處過程中獲得的相關材料書面告知申請人。

申請人稱：申請人在常州市天寧區(qū)鄭陸鎮(zhèn)董墅村合法擁有承包地。經政府信息公開申請答復，申請人收到了被申請人于2023年3月13日作出的《常州市自然資源和規(guī)劃局政府信息公開申請更正告知書》(以下簡稱“告知書”)，該《告知書》確認申請人的承包地不在蘇政地〔2016〕735號《江蘇省人民政府關于常州市2016年度第2批次村鎮(zhèn)建設用地的批復》范圍內，案涉地塊不涉及土地征收。經違法占地查處申請，申請人收到了被申請人于2023年5月17日作出的《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》，案涉地塊現(xiàn)雖用于民康路道路建設，但至今無用地手續(xù)?，F(xiàn)申請人認為，被申請人并未完全履行其查處職責，具體理由如下：一、未追究實施以租代征、少批多占、少批多征違法占地行為的主管人員和其他直接責任人員的法律責任。早在2012年，申請人的承包地就被強占，承包地上果苗及附屬設施已被強制清除，用作民康路道路建設，并在2012年年底完工。且根據《告如書》已經確認了申請人的承包地并不涉及土地征收，被申請人于2023年5月17日作出的《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》表明，民康路至今無用地手續(xù)，已經足以證明現(xiàn)實存在以租代征、少批多占、少批多征的違法占地行為，但被申請人并未完全履行其查處職責，未追究實施以租代征、少批多占、少批多征違法占地行為的主管人員和其他直接責任人員的法律責任。二、未將查處過程中所涉相關材料書面告知申請人，被申請人未盡職全面真實調查。（一）關于土地流轉問題，在《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》中，被申請人告知，“經其調查，鄭陸鎮(zhèn)董墅村委2012年開始對董墅村3組進行土地流轉”。根據《農村土地經營權流轉管理辦法》（農業(yè)農村部令2021年第1號）第2條，土地經營權流轉應當堅持農村土地農民集體所有、農戶家庭承包經營的基本制度，保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，遵循依法、自愿、有償原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方流轉土地經營權；第6條，承包方在承包期限內有權依法自主決定土地經營權是否流轉，以及流轉對象、方式、期限等；第7條，土地經營權流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳；第8條，承包方自愿委托發(fā)包方、中介組織或者他人流轉其土地經營權的，應當由承包方出具流轉委托書。委托書應當載明委托的事項、權限和期限等，并由委托人和受托人簽字或者蓋章。沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定流轉承包方的土地經營權。根據以上法律規(guī)定可知，申請人作為案涉地塊的合法承包經營權人，從未在承包期限內簽訂任何土地流轉協(xié)議，也從未書面委托任何組織和個人流轉申請人的土地經營權，申請人作為承包人，更是從未獲得土地經營權流轉收益。被申請人應當對其經調查所述“鄭陸鎮(zhèn)董墅村委2012年開始對董墅村3組進行土地流轉”的真實性、合法性提供相關書面材料，否則，其應承擔未盡職全面真實查處的責任。（二）關于分配方案及村民決議會議記錄。在《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》中，被申請人告知，“結算資金用于村組組級年終分配，每年分配方案都由村民小組進行村民決議并由戶代表簽字后進行發(fā)放”。申請人作為本村集體經濟組織成員，并未聽聞本村集體就分配方案在每年終時進行過村民決議，現(xiàn)被申請人作為公權力機關，經過其調查，告知申請人存在以上情況，而申請人作為本村集體經濟組織成員應對分配方案、村民決議享有知情權，被申請人應當出于便民原則，將以上相關材料書面告知申請人。綜上，申請人作為失地農民，案涉承包地對申請人意義重大，申請人自實際失地至今，未獲得土地補償費、安置補助費，被申請人對案涉地塊所涉違法占地情況的查處對申請人的權利有直接、重要的利害關系。申請人請求本著有錯必糾的原則，依法支持申請人的復議請求，以維護申請人的合法權益。

申請人提交的主要證據材料有：1、關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明；2、常州市自然資源和規(guī)劃局政府信息公開申請更正告知書；3、申請人身份證復印件。

被申請人稱：一、申請人已經自愿退出了土地承包經營權，其舉報與被申請人的履職行為之間不存在利害關系。根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條規(guī)定“行政復議申請符合下列規(guī)定的，應當予以受理：……（二）申請人與具體行政行為有利害關系……”據被申請人履職調查，鄭陸鎮(zhèn)董墅村委2012年開始對董墅村3組進行土地流轉，補償標準按照原武進區(qū)鄭陸鎮(zhèn)補償標準結算。期間結算資金用于村組組級年終分配，每年分配方案都由村民小組進行村民決議并由戶代表簽字后進行發(fā)放，2012年申請人領取了年終分配。2021年開始，董墅村3組全體村民自愿退地，集體納入社保，享受失地農民待遇，按月領取社保金，同時按年度享受組級分配待遇。申請人本人在申請書上簽字，申請中載明“三、我組全體村民自愿終止歷次征地及集鎮(zhèn)開發(fā)等項目土地適用范圍內的土地承包經營權，向村委交還土地承包經營權證及合同；退出項目使用的集體土地包括承包地、自留地等，結算標準按現(xiàn)行征地土地補償費標準一致”，此后，申請人享受社會保障，但申請人因為對補償問題不滿意，未及時領取年終分配。申請人自愿退出土地承包經營權，置換社會保障，將土地承包經營權交由集體經濟組織統(tǒng)一行使，符合《中華人民共和國農村土地承包法》第十九條第一項和第三十條的規(guī)定，故其舉報與被申請人的履職行為之間不存在利害關系。二、被申請人具有對申請人反映的事項進行監(jiān)督檢查的法定職責。根據《中華人民共和國土地管理法》第六十七條第一款規(guī)定，被申請人作為市自然資源和規(guī)劃主管部門，對于申請人反映其享有承包經營權的土地是否被違法建設開發(fā)，被申請人具有監(jiān)督檢查的法定職責。三、對于申請人反映的事項，被申請人履行了監(jiān)督檢查職責。2023年3月23日，被申請人收到申請人《非法占地查處申請書》反映其享有承包經營權的土地被非法侵占。2023年3月29日，被申請人針對申請人反映的事項填寫《違法線索登記表》，對申請人反映其享有承包經營權的土地是否有違法用地行為進行核查。核查期間，被申請人調取了〔2023〕蘇行復第28號卷宗，比對了申請書中提供的資料，核查了2011年申請人原承包地的方位及情況，申請人指認其原承包地分別涉及家西灣6號、北尖、秧田、廟前，廟前調換大寧佳苑二期。被申請人針對申請人所反映將其承包地強行用于商業(yè)開發(fā)、建設，以及無征地手續(xù)等在被申請人職權范圍內的情況進行核查。對于廟前地塊，被申請人調取了相關卷宗材料，核實申請人已就“未批先占、少批多占集體土地建大寧佳苑安置房”等相關情況向國家自然資源督察南京局反映，且被申請人已于2021年8月30日作出《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》答復申請人，大寧佳苑項目及天寧融悅府項目征地及供地手續(xù)齊全，目前建設范圍在征地、供地紅線內，暫未發(fā)現(xiàn)有違法用地行為。對于家西灣、秧田地塊，被申請人根據申請人的指認，比對了最新影像圖，核實家西灣地塊現(xiàn)狀為河道邊坡用地、秧田地塊現(xiàn)狀為農用地，未有任何建設行為，不存在申請人所稱用于商業(yè)開發(fā)的行為。對于北尖地塊，被申請人根據申請人的指認，比對了最新影像圖，核實該地塊涉及民康路建設。2023年5月6日，調查人員對民康路進行現(xiàn)場勘測并制作勘測筆錄;對相關人員進行詢問并制作筆錄。經查，民康路建設于2012年，建設目的是服務于農業(yè)生產，用于村間、田間交通運輸，為農村道路。根據當時施行的《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款規(guī)定，民康路作為農村道路，按照農用地管理，因農村道路仍為農用地范疇，不需辦理農用地征收轉用建設用地手續(xù)，該用地系鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設占用集體土地，申請人所反映的民康路建設無征地手續(xù)問題，符合相關規(guī)定，并非非法占地，申請人的主張沒有事實依據。2023年5月17日，被申請人作出《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》，并于次日送達申請人，程序符合法定程序要求，履行了監(jiān)督檢查的職責，作出的履職答復內容適當。綜上所述，申請人的舉報與被申請人的履職行為之間不存在利害關系；被申請人已經依法履行監(jiān)督檢查的法定職責，作出的案涉《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》內容適當。請求駁回申請人的全部復議請求。

被申請人提交的主要證據材料有：1、違法征收查處申請書及簽收憑證；2、違法線索登記表；3、陸某某指認地塊情況；4、2021年8月30日《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》及郵寄憑證；5、2011年與2022年影像圖比對；6、鄭陸鎮(zhèn)政府及常州市自然資源和規(guī)劃局天寧分局關于民康路建設情況說明；7、勘測筆錄及視聽資料證據；8、詢問筆錄；9、民康路建設前后的影像圖；10、土地利用現(xiàn)狀圖土地調查屬性；11、土地流轉時申請人領取的各項補償款收據、分配方案及分配清單；12、退地進保申請；13、申請人征（退）地保障待遇發(fā)放記錄、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險退休待遇發(fā)放記錄；14、村委及鄭陸鎮(zhèn)關于申請人安置補償?shù)那闆r說明、天寧區(qū)農業(yè)農村局關于承包經營權情況說明。15、核查報告；16、《預警函》及送達回證；17、2023年5月17日《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》及郵寄憑證。

經審理查明：2023年3月22日，申請人向被申請人郵寄《非法占地查處申請書》及相關材料，反映其享有承包經營權的土地被非法侵占，請求依法查處。2023年3月29日，被申請人制作《違法線索登記表》，對申請人反映的事項開展核查。核查期間，被申請人調查到申請人曾于2021年就“未批先占、少批多占集體土地建大寧佳苑安置房”等相關情況向國家自然資源督察南京局反映，被申請人已于2021年8月30日作出《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》答復申請人，大寧佳苑項目及天寧融悅府項目征地及供地手續(xù)齊全，目前建設范圍在征地、供地紅線內，暫未發(fā)現(xiàn)有違法用地行為。該情況說明已于2021年9月7日郵寄送達申請人。2023年5月6日，調查人員對民康路進行現(xiàn)場勘測并制作勘測筆錄；對相關人員進行詢問并制作筆錄。同日，天寧區(qū)鄭陸鎮(zhèn)人民政府向被申請人出具《民康路建設情況說明》，對民康路建設手續(xù)情況和失地村民補償情況進行說明。2023年5月7日，被申請人通過“常州市國土空間基礎信息平臺”對申請人反映的承包地2011年和2022年影像圖進行查詢、對比。2023年5月10日，天寧區(qū)農業(yè)農村局向被申請人出具情況說明，該說明載明：“1.經查，天寧區(qū)鄭陸鎮(zhèn)董墅村第三村民小組全體成員于2020年12月，向常州市天寧區(qū)鄭陸鎮(zhèn)董墅村村民委員會自愿申請整組辦理社會保障。第三村民小組全體成員自愿終止歷次征地及集鎮(zhèn)開發(fā)等項目土地適用范圍內的土地承包經營權，向村委交還土地承包經營權證及承包合同；退出項目使用的集體土地包括承包地、自留地等，并于基準日(2020年12月15日)后的次月起計算社會保障費用，每人建立個人賬戶，根據不同年齡段，對應享有相應的社會保障待遇。2.根據《中華人民共和國農村土地承包法》第三十條‘承包期內，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方’的規(guī)定，由于董墅村第三村民小組全體成員退出農村集體土地承包經營權并換社保的行為已經實施完畢，承包合同已經終止，在第二輪承包期內(自1997年至2027年)，陸某某等第三村民小組全體成員不再享有土地承包經營權，不能再要求承包經營土地。”同日，天寧區(qū)鄭陸鎮(zhèn)董墅村村民委員會和天寧區(qū)鄭陸鎮(zhèn)人民政府分別就申請人養(yǎng)老金發(fā)放及領取各項費用情況做出說明。2023年5月17日，被申請人作出《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》并于次日郵寄送達申請人。

另查明：2020年12月，申請人及其所在鄭陸鎮(zhèn)董墅村第三村民小組成員向鄭陸鎮(zhèn)董墅村村民委員會自愿提出申請，整組辦理社會保障，全體村民自愿終止歷次征地及集鎮(zhèn)開發(fā)等項目土地使用范圍內的土地承包經營權，向村委交還土地承包經營權證及合同。申請人在該申請上簽字確認。2020年12月15日，鄭陸鎮(zhèn)董墅村三組召開征（退）地農民社會保障工作會議，經表決形成董墅村三組征（退）地補償安置方案，申請人參會并在補償安置方案上簽字確認。同日，董墅村村民委員會對董墅村三組納入社會保障對象進行了公示。

上述事實有下列證據證明：1、違法征收查處申請書及簽收憑證；2、違法線索登記表；3、陸某某指認地塊情況；4、2021年8月30日《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》及郵寄憑證；5、2011年與2022年影像圖比對；6、鄭陸鎮(zhèn)政府及常州市自然資源和規(guī)劃局天寧分局關于民康路建設情況說明；7、勘測筆錄及視聽資料證據；8、詢問筆錄；9、民康路建設前后的影像圖；10、土地利用現(xiàn)狀圖土地調查屬性；11、土地流轉時申請人領取的各項補償款收據、分配方案及分配清單；12、退地進保申請；13、申請人征（退）地保障待遇發(fā)放記錄、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險退休待遇發(fā)放記錄；14、村委及鄭陸鎮(zhèn)關于申請人安置補償?shù)那闆r說明、天寧區(qū)農業(yè)農村局關于承包經營權情況說明。15、2023年5月17日《關于陸某某反映違法用地問題的履職情況說明》及郵寄憑證。

本機關認為：申請人與被申請人的履職行為沒有利害關系，提出的行政復議申請不符合受理條件。1、《中華人民共和國農村土地承包法》第十九條第一項規(guī)定：“土地承包應當遵循以下原則：（一）按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時，本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利，也可以自愿放棄承包土地的權利；”第三十條規(guī)定：“承包期內，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方……”2020年12月，申請人及鄭陸鎮(zhèn)董墅村第三村民小組成員集體向鄭陸鎮(zhèn)董墅村村民委員會提出退地申請，全體村民自愿終止歷次征地及集鎮(zhèn)開發(fā)等項目土地使用范圍內的土地承包經營權，并承諾向村委交還土地承包經營權證及合同。常州市天寧區(qū)農業(yè)農村局作為土地承包經營活動的主管部門，其對申請人及董墅村第三村民小組全體成員退出農村集體土地承包經營權并換社保后，董墅村第三村民小組全體成員是否依然享有土地承包經營權進行了進一步確認，承包合同已經終止，在第二輪承包期內(自1997年至2027年)，申請人等第三村民小組全體成員不再享有土地承包經營權，不能再要求承包經營土地。2、《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十八條第二項規(guī)定：“行政復議申請符合下列規(guī)定的，應當予以受理：（二）申請人與具體行政行為有利害關系。”本案中，申請人以其享有承包經營權的土地被非法侵占為由，向被申請人提出履職申請，因申請人不再享有土地承包經營權，被申請人的履職行為對申請人的權利義務不產生實際影響，申請人的申請與被申請人的履職行為之間不存在利害關系，申請人提出的行政復議申請不符合受理條件。3、按照申請人所在第三村民小組組級分配方案，申請人自2012年起，每年均享有組級分配金；2021年起，享受征（退）地保障待遇，由鄭陸鎮(zhèn)征（退）地保障系統(tǒng)發(fā)放，申請人的相關合法權益已得到保障。

據此，根據《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第二項之規(guī)定，本機關決定：

駁回申請人的行政復議申請。

申請人如對本決定不服，可以自接到本決定之日起十五日內，向常州市武進區(qū)人民法院提起行政訴訟。

常州市人民政府

2023年8月28日