申請(qǐng)人：周某梅，女。

委托代理人：鄭建偉，重慶浩邦律師事務(wù)所律師。

被申請(qǐng)人：常州市武進(jìn)區(qū)人民政府，

住所地：常州市武進(jìn)區(qū)延政中大道28號(hào)。

法定代表人：惲淇丞，職務(wù)：區(qū)長(zhǎng)。

申請(qǐng)人周某梅不服被申請(qǐng)人常州市武進(jìn)區(qū)人民政府于2023年11月23日作出的《依法履職告知書》，于2023年11月27日向本機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，本機(jī)關(guān)于2023年11月28日收到后通知申請(qǐng)人補(bǔ)正行政復(fù)議申請(qǐng)材料，2023年12月4日收到申請(qǐng)人的補(bǔ)正材料并依法已予受理。2024年1月23日，本機(jī)關(guān)當(dāng)面聽取申請(qǐng)人意見。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

申請(qǐng)人請(qǐng)求：1.撤銷被申請(qǐng)人于2023年11月23日作出的《依法履職告知書》，并責(zé)令被申請(qǐng)人重新依法履責(zé)作出新的答復(fù)；2.對(duì)武征補(bǔ)發(fā)〔2023〕2號(hào)規(guī)范性文件予以合法性審查。

申請(qǐng)人稱：被申請(qǐng)人于2023年9月27日收到申請(qǐng)人提起的《依法履職申請(qǐng)》，被轉(zhuǎn)交給常州市武進(jìn)區(qū)房屋征收與補(bǔ)償管理中心（以下簡(jiǎn)稱武進(jìn)區(qū)征補(bǔ)中心）負(fù)責(zé)辦理后，作出案涉依法履職告知書，申請(qǐng)人認(rèn)為該告知書與事實(shí)不符。1.牛塘鎮(zhèn)賀北新村25號(hào)房屋坐落在原集體土地上，該房修建于1996年，系購(gòu)買同村村民宅基地自建，辦理有房產(chǎn)證。但當(dāng)時(shí)的辦證人員許國(guó)中將土地證辦好以后，并未及時(shí)將權(quán)證發(fā)放給申請(qǐng)人，由于當(dāng)時(shí)權(quán)證繕寫還沒有進(jìn)入電腦，現(xiàn)在許國(guó)中已經(jīng)去世，土地證依然沒有發(fā)放到申請(qǐng)人手中。武進(jìn)區(qū)征補(bǔ)中心調(diào)查時(shí)，申請(qǐng)人明確說明，被申請(qǐng)人對(duì)該歷史事實(shí)不予說明。該土地在蘇政地〔2024〕387號(hào)征地批復(fù)范圍內(nèi)。根據(jù)常州市自然資源和規(guī)劃局常自然資規(guī)（依）〔2023〕第272號(hào)《政府信息公開答復(fù)書》證實(shí)，案涉土地依據(jù)蘇政地〔2024〕387號(hào)征收為國(guó)有建設(shè)用地，近十年來征而未用。根據(jù)《江蘇省自然資源廳關(guān)于規(guī)范開展批而未供土地處置工作的意見》（蘇自然資發(fā)〔2018〕15號(hào)）第四條第三款第二項(xiàng)規(guī)定，征而未供土地，按國(guó)有土地管理，由市、縣人民政府按規(guī)定管理、使用，該土地應(yīng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號(hào)）第十二條第二款規(guī)定處理，此為錯(cuò)誤答復(fù)之一。2.根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條規(guī)定，國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償責(zé)任主體為縣級(jí)以上人民政府。常州市武進(jìn)區(qū)牛塘鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱牛塘鎮(zhèn)政府）并非縣級(jí)以上地方人民政府，不具有國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償主體資格。申請(qǐng)人房屋坐落在國(guó)有土地上，根據(jù)法無授權(quán)不可為的依法行政原則，牛塘鎮(zhèn)政府無權(quán)采取其他途徑選定房屋征收補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)構(gòu)的行政主體資格和法律依據(jù)。常州市武進(jìn)區(qū)拆遷安置建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組下達(dá)給牛塘鎮(zhèn)政府的《關(guān)于下達(dá)征遷項(xiàng)目實(shí)施任務(wù)的通知》（武拆指任〔2021〕9號(hào)），征遷項(xiàng)目名稱是常州蘇南運(yùn)河?xùn)|龍路片區(qū)城市更新，故而牛塘鎮(zhèn)政府并無實(shí)施常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路工程項(xiàng)目的法律授權(quán)，其行為屬于超越職權(quán)行為。被申請(qǐng)人作出“常州市武進(jìn)區(qū)牛塘鎮(zhèn)政府采用其他途徑選定房屋征收補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)構(gòu)于法不悖?！迸c法律規(guī)定不符，答復(fù)錯(cuò)誤二。3.江蘇天圣房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估測(cè)繪有限公司（以下簡(jiǎn)稱天圣公司）及其注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師在實(shí)施常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路工程項(xiàng)目丈量評(píng)估過程中，未按照《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》（GB/T50291-2015）、《房地產(chǎn)估價(jià)管理機(jī)構(gòu)管理辦法》（2015年修訂版）、《注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師管理辦法》（2016年修訂版）的規(guī)定，與牛塘鎮(zhèn)政府簽訂《評(píng)估委托合同》，違法執(zhí)業(yè)，并出具虛假、不公正、不合法的房屋評(píng)估報(bào)告。在丈量核對(duì)現(xiàn)場(chǎng)未提供常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路工程項(xiàng)目真實(shí)合法的權(quán)委托書，申請(qǐng)人在其提供的核對(duì)報(bào)告首頁(yè)書寫所提出的面積異議和資格審查異議情況下，稱申請(qǐng)人不配合入戶丈量，武進(jìn)區(qū)征補(bǔ)中心作出“鑒于你對(duì)2021年丈量中的房屋面積裝修及附屬設(shè)施名稱及數(shù)量和設(shè)備名稱及數(shù)量數(shù)據(jù)并無異議，所以我單位未發(fā)現(xiàn)評(píng)估公司所依據(jù)的數(shù)據(jù)資料存在造假或不真實(shí)的情況”，此為錯(cuò)誤答復(fù)三。4.如第一條意見所述，牛塘鎮(zhèn)政府超越職權(quán)的違法行為，導(dǎo)致后續(xù)所有行為的無效。如：無證據(jù)證明武進(jìn)區(qū)政府委托牛塘鎮(zhèn)政府于2022年12月8日公示《常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路工程項(xiàng)目房屋拆遷補(bǔ)償安置方案》，且該拆遷補(bǔ)償安置方案公示與《常州市國(guó)土資源局征地補(bǔ)償安置方案公告》（常國(guó)土征補(bǔ)〔2015〕362號(hào)）于2015年9月14日公布的情況矛盾。申請(qǐng)人有權(quán)拒絕針對(duì)牛塘鎮(zhèn)政府發(fā)布的拆遷補(bǔ)償安置方案提出異議。被申請(qǐng)人認(rèn)為“你所提出非法剝奪你的知情權(quán)、異議權(quán)等問題并不存在?！贝藶榇饛?fù)錯(cuò)誤之四。5.牛塘鎮(zhèn)政府公布的《常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路工程項(xiàng)目房屋拆遷補(bǔ)償安置方案》依據(jù)《關(guān)于調(diào)整武進(jìn)區(qū)集體土地上房屋征遷補(bǔ)償安置有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（武征補(bǔ)發(fā)〔2023〕2號(hào)），與案涉土地為國(guó)有建設(shè)用地的事實(shí)不符，且武征補(bǔ)發(fā)〔2023〕2號(hào)文屬于武進(jìn)區(qū)政府制定發(fā)布的集體土地上房屋征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范性文件，其合法性有待司法審查。被申請(qǐng)人作出“評(píng)估方法并無不當(dāng)”為答復(fù)錯(cuò)誤之五。綜上，申請(qǐng)人認(rèn)為牛塘鎮(zhèn)政府作為屬地政府在啟動(dòng)實(shí)施“222025地塊項(xiàng)目”征收過程中，未發(fā)現(xiàn)有申請(qǐng)人所申請(qǐng)監(jiān)督糾正的上述四項(xiàng)違法行為錯(cuò)誤，請(qǐng)求依法糾正該錯(cuò)誤答復(fù)。

申請(qǐng)人提交的主要證據(jù)材料有：1.《依法履職告知書》；2.蘇政地〔2014〕387號(hào)《江蘇省人民政府關(guān)于常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路(龍江路-武宜路)工程建設(shè)用地的批復(fù)》；3.常自然資規(guī)（依）〔2023〕第272號(hào)《常州市自然資源和規(guī)劃局政府信息公開申請(qǐng)告知書》；4.蘇自然資發(fā)〔2018〕15號(hào)《江蘇省自然資源廳關(guān)于規(guī)范開展批而未供土地處置工作的意見》；5.武拆指任〔2021〕9號(hào)《關(guān)于下達(dá)征遷項(xiàng)目實(shí)施任務(wù)的通知》；6.企查查網(wǎng)絡(luò)截圖。

被申請(qǐng)人稱：一、被申請(qǐng)人收到申請(qǐng)人的《依法履職申請(qǐng)》后，就相關(guān)內(nèi)容轉(zhuǎn)交給武進(jìn)區(qū)征補(bǔ)中心負(fù)責(zé)辦理，被申請(qǐng)人具有回復(fù)的職權(quán)。就申請(qǐng)人所提依法履職申請(qǐng)內(nèi)容主要涉及牛塘鎮(zhèn)政府在實(shí)施拆遷過程中的相關(guān)問題，因牛塘鎮(zhèn)政府系本機(jī)關(guān)的下一級(jí)人民政府，故本機(jī)關(guān)有對(duì)申請(qǐng)人提出的履職申請(qǐng)予以回復(fù)的相關(guān)職責(zé)。二、被申請(qǐng)人就申請(qǐng)人提出的履職內(nèi)容經(jīng)調(diào)查核實(shí)并作出的答復(fù)并無不當(dāng)。1.未經(jīng)雙方協(xié)商選定或者公證抽簽確定評(píng)估機(jī)構(gòu)問題答復(fù)人經(jīng)調(diào)查核實(shí)，2015年9月14日，常州市人民政府依“常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路工程項(xiàng)目”（蘇政地〔2014〕387號(hào)征地批復(fù))，公布了《常州市國(guó)土資源局征地補(bǔ)償安置方案公告》（常國(guó)土征補(bǔ)〔2015〕362號(hào))、常州市國(guó)土資源局于2015年9月28日公布了《常州市人民政府征收土地方案公告》(〔2015〕第345號(hào))。2022年12月8日公示了《常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路工程項(xiàng)目房屋拆遷補(bǔ)償安置方案》。申請(qǐng)人陳述賀北新村25號(hào)房屋系在2014年之前建造，即在2014年征地批復(fù)前，該房屋已存在。牛塘鎮(zhèn)政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等有關(guān)集體土地上房屋征收補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定，開展征地拆遷工作并無不當(dāng)。相關(guān)法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定需征收房屋的雙方協(xié)商選定或公證抽簽確定評(píng)估機(jī)構(gòu)的規(guī)定，牛塘鎮(zhèn)政府采用其他途徑選定房屋征收補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)構(gòu)并無不妥。2.評(píng)估機(jī)構(gòu)所作的評(píng)估報(bào)告存在繼續(xù)造假不公正、不合法的執(zhí)業(yè)行為問題。申請(qǐng)人提出對(duì)原《房屋拆遷核對(duì)報(bào)告》中的房屋面積、裝修及附屬設(shè)施名稱及數(shù)量和設(shè)備名稱及數(shù)量數(shù)據(jù)無異議，評(píng)估公司以2023年外圍丈量（你戶不配合入戶丈量）和2021年入戶丈量數(shù)據(jù)相結(jié)合出具《房屋拆遷評(píng)估報(bào)告》。并無數(shù)據(jù)造假的事實(shí)。3.非法剝奪申請(qǐng)人的知情權(quán)、異議權(quán)、陳述申辯權(quán)等問題?！冻Ｖ菔袊?guó)土資源局征地補(bǔ)償安置方案公告》（常國(guó)土征補(bǔ)〔2015〕362號(hào))已于2015年9月14日公布。2022年12月8日，牛塘鎮(zhèn)政府公示了《常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路工程項(xiàng)目房屋拆遷補(bǔ)償安置方案》。申請(qǐng)人未對(duì)方案提出異議。評(píng)估公司在2023年10月出具《房屋拆遷評(píng)估結(jié)果報(bào)告》并送達(dá)申請(qǐng)人。在《房屋拆遷評(píng)估結(jié)果報(bào)告》上寫明被拆遷人或者委托方對(duì)本評(píng)估報(bào)告結(jié)果有異議的，可以在收到評(píng)估報(bào)告之日起10日內(nèi)，向該公司書面申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估。但評(píng)估公司事后未收到書面復(fù)核申請(qǐng)。牛塘鎮(zhèn)政府和評(píng)估公司在程序上保障了申請(qǐng)人的知情權(quán)。4.評(píng)估方法的選擇問題。因賀北新村25號(hào)屬于集體土地征收為國(guó)有土地過程中所需補(bǔ)償?shù)姆课輰?duì)象。天圣公司評(píng)估根據(jù)原《常州市國(guó)土資源局征地補(bǔ)償安置方案公告》和牛塘鎮(zhèn)政府公布的《常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路工程項(xiàng)目房屋拆遷補(bǔ)償安置方案》按《關(guān)于調(diào)整武進(jìn)區(qū)集體土地上房屋征遷補(bǔ)償安置有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（武征補(bǔ)發(fā)〔2023〕2號(hào))開展相關(guān)評(píng)估工作，評(píng)估方法并無不當(dāng)。三、申請(qǐng)人提出應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的有關(guān)規(guī)定，由本機(jī)關(guān)作為主體開展委托評(píng)估機(jī)構(gòu)并開展相應(yīng)的征收工作之觀點(diǎn)，系法律適用錯(cuò)誤。該條例適用的前提是對(duì)國(guó)有土地上房屋開展征收工作，而賀北新村25號(hào)房屋原為集體土地上房屋，并不能直接適用該條例開展相應(yīng)的征收工作。根據(jù)武政發(fā)〔2009〕96號(hào)文第四條的規(guī)定，征地房屋拆遷實(shí)行屬地管理的原則，各鎮(zhèn) (開發(fā)區(qū)、街道)是拆遷實(shí)施的責(zé)任主體。牛塘鎮(zhèn)政府對(duì)集體土地上房屋開展征收工作屬于有權(quán)實(shí)施。

被申請(qǐng)人提交的主要證據(jù)材料有：1.申請(qǐng)書及郵寄憑證；2.〔2023〕012號(hào)《交辦單》；3.對(duì)周某梅、牛塘鎮(zhèn)政府工作人員、江蘇天圣房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估測(cè)繪有限公司工作人員的《詢問筆錄》；4.周某梅戶的身份證明及宅基地土地使用權(quán)權(quán)屬材料；5.協(xié)議搬遷材料；6.房地產(chǎn)征遷估價(jià)報(bào)告；7.〔2022〕蘇0411行初16號(hào)《江蘇省常州市新北區(qū)人民法院行政裁定書》、〔2022〕蘇04行終344號(hào)《江蘇省常州市中級(jí)人民法院行政裁定書》；8.蘇政地〔2014〕387號(hào)《江蘇省人民政府關(guān)于常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路（龍江路-武宜路）工程建設(shè)用地的批復(fù)》；9.〔2015〕第345號(hào)《常州市人民政府征收土地方案公告》；10.常國(guó)土征補(bǔ)〔2015〕362號(hào)《常州市國(guó)土資源局征地補(bǔ)償安置方案公告》；11.評(píng)估委托合同、拆遷通知、房屋丈量通知、核對(duì)通知、房屋拆遷評(píng)估報(bào)告及郵寄憑證；12.依法履職告知書及郵寄憑證。

經(jīng)審理查明：2023年9月27日，被申請(qǐng)人收到申請(qǐng)人通過掛號(hào)信郵寄的《申請(qǐng)書》，稱：為規(guī)范牛塘鎮(zhèn)政府評(píng)估委托丈量行為，對(duì)委托評(píng)估公司作出的調(diào)查資料提出異議，請(qǐng)求及時(shí)監(jiān)督糾正牛塘鎮(zhèn)政府的違法行政行為。認(rèn)為牛塘鎮(zhèn)政府未經(jīng)雙方協(xié)商選定或公正抽簽決定評(píng)估機(jī)構(gòu)，要求重新選定評(píng)估機(jī)構(gòu)；認(rèn)為評(píng)估機(jī)構(gòu)提供的《房屋拆遷核對(duì)報(bào)告》存在造假、不公正、不合法的執(zhí)業(yè)行為；認(rèn)為估價(jià)適用的法律政策未依法予以告知，剝奪申請(qǐng)人的知情權(quán)、異議權(quán)、陳述申辯權(quán)；估價(jià)方法未公開，剝奪申請(qǐng)人的知情權(quán)、異議權(quán)。2023年9月28日，被申請(qǐng)人制作〔2023〕012號(hào)《交辦單》，將案涉申請(qǐng)書轉(zhuǎn)武進(jìn)區(qū)征補(bǔ)中心處理。2023年11月15日，武進(jìn)區(qū)征補(bǔ)中心工作人員對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行調(diào)查并制作詢問筆錄；2023年11月17日，對(duì)天圣公司工作人員進(jìn)行調(diào)查并制作詢問筆錄；同日，對(duì)牛塘鎮(zhèn)政府工作人員進(jìn)行調(diào)查并制作詢問筆錄。2023年11月23日，被申請(qǐng)人作出《依法履職告知書》，告知申請(qǐng)人：牛塘鎮(zhèn)政府作為屬地政府在啟動(dòng)實(shí)施“常州市武進(jìn)區(qū)聚湖西路工程項(xiàng)目”征收過程中，未發(fā)現(xiàn)有申請(qǐng)人申請(qǐng)監(jiān)督糾正的違法行為。上述告知書次日郵寄送達(dá)申請(qǐng)人。

上述事實(shí)有下列證據(jù)予以證明：1.申請(qǐng)書及郵寄憑證；2.〔2023〕012號(hào)《交辦單》；3.對(duì)周某梅、牛塘鎮(zhèn)政府工作人員、江蘇天圣房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估測(cè)繪有限公司工作人員的《詢問筆錄》；4.依法履職告知書及郵寄憑證。

本機(jī)關(guān)認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第七十三條第二項(xiàng)規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：（二）領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作?！?017年修正的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法。”《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第五項(xiàng)規(guī)定：“行政復(fù)議申請(qǐng)符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理：（五）屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍”。本案中，申請(qǐng)人對(duì)牛塘鎮(zhèn)政府確定評(píng)估房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)的程序以及單方確定房屋評(píng)估公司等行為不服向被申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，請(qǐng)求被申請(qǐng)人監(jiān)督糾正牛塘鎮(zhèn)政府的違法行政行為，該申請(qǐng)系基于武進(jìn)區(qū)人民政府與牛塘鎮(zhèn)人民政府之間的行政隸屬關(guān)系提出的，其實(shí)質(zhì)屬于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的層級(jí)監(jiān)督行為。被申請(qǐng)人收到該申請(qǐng)后，對(duì)牛塘鎮(zhèn)政府等開展調(diào)查并作出案涉告知書，亦是行政機(jī)關(guān)行使內(nèi)部管理職權(quán)進(jìn)行層級(jí)監(jiān)督的體現(xiàn)。該層級(jí)監(jiān)督行為沒有設(shè)定申請(qǐng)人新的權(quán)利義務(wù)，沒有直接侵犯申請(qǐng)人的合法權(quán)益，申請(qǐng)人對(duì)此層級(jí)監(jiān)督不服提出的行政復(fù)議申請(qǐng)不屬于行政復(fù)議范圍，因此不符合行政復(fù)議法規(guī)定的受理?xiàng)l件。申請(qǐng)人提出的武征補(bǔ)發(fā)〔2023〕2號(hào)規(guī)范性文件合法性審查的請(qǐng)求亦不具備實(shí)體依附的依據(jù)，本機(jī)關(guān)對(duì)該請(qǐng)求不予理涉。

綜上，申請(qǐng)人周某梅對(duì)被申請(qǐng)人常州市武進(jìn)區(qū)人民政府作出的《依法履職告知書》不服提出的行政復(fù)議申請(qǐng)，不符合行政復(fù)議法規(guī)定的受理?xiàng)l件。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，本機(jī)關(guān)決定：

駁回申請(qǐng)人周某梅的行政復(fù)議申請(qǐng)。

申請(qǐng)人如對(duì)本決定不服，可以自接到本決定之日起十五日內(nèi)，向常州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟。

常州市人民政府    

2024年1月29日