為貫徹落實《省政府關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（蘇政發(fā)〔2015〕101號）精神，進一步加快轉(zhuǎn)變政府職能，打破行業(yè)準(zhǔn)入條件,完善財政投入和管理方式,大力推廣政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，以下簡稱PPP）模式，促進穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險，現(xiàn)就推廣政府和社會資本合作提出以下實施意見。
一、發(fā)展目標(biāo)
立足于加強和改善公共服務(wù)，形成有效促進PPP模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。把政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)和社會資本的運營效率、技術(shù)進步有機結(jié)合起來，促進社會資本競爭和管理創(chuàng)新，確保公共利益最大化。
二、總體要求
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1. 依法合規(guī)，重諾履約。將PPP納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，合同雙方必須牢固樹立法律意識、契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴(yán)格履約。
2. 回報合理，風(fēng)險分擔(dān)。建立合理的投資回報機制，穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期。加強項目成本監(jiān)測，要充分調(diào)動社會資本積極性，確保社會資本有盈利但不暴利。在政府和社會資本間合理分配PPP項目風(fēng)險，原則上項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。
3. 公開公正，規(guī)范透明。PPP項目必須堅持程序規(guī)范透明，通過公開、公平、公正的競爭方式選擇社會資本方。依法充分披露PPP項目重要信息，保障公眾知情權(quán)。
4. 積極穩(wěn)妥，有序推進。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進PPP項目實施，控制項目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過重加劇財政收支矛盾，而帶來支出壓力。
?。ǘ┻m用范圍
在生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通、水利、生態(tài)環(huán)保、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。
1. 存量項目。積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將具備條件的政府融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務(wù)有序置換或轉(zhuǎn)換，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)豍PP項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。
2. 新建項目。新建公共服務(wù)類項目，應(yīng)優(yōu)先采用PPP模式，由各級政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，結(jié)合財政收支平衡狀況，按照項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，統(tǒng)籌論證新建項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，逐步增加運用PPP模式的比例。合理選擇建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等運作方式，保證決策質(zhì)量。
三、規(guī)范推進政府和社會資本合作項目實施
?。ㄒ唬﹪?yán)格規(guī)范實施要求。各地應(yīng)按照預(yù)算法、合同法、政府采購法及實施條例精神以及《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）文件要求，建立健全PPP項目實施制度體系，嚴(yán)格規(guī)范項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，實施項目全生命周期管理，保證項目實施質(zhì)量，維護國家利益、社會公共利益和社會資本合法權(quán)益。
?。ǘ┙⑼晟棋噙x機制。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目，社會資本可向行業(yè)主管部門推薦合作項目。項目發(fā)起人應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明、存量公共資產(chǎn)的歷史資料和初步實施方案等相關(guān)資料，明確PPP項目的實施機構(gòu)、合作模式、期限與回報機制等。各級財政部門應(yīng)會同發(fā)展改革及相關(guān)職能部門對征集的PPP項目進行評估、論證等篩選工作，確定備選項目，并制定PPP項目年度和中期開發(fā)計劃，建立動態(tài)管理、滾動實施、批次推進的PPP項目儲備庫。
?。ㄈ┛茖W(xué)進行評估論證。財政部門對備選項目應(yīng)進行科學(xué)評估論證，積極借鑒物有所值（Value for Money）評價理念和方法，對擬實施PPP項目進行篩選，確保在增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率、降低項目成本、促進創(chuàng)新和競爭等方面比傳統(tǒng)政府采購模式更具優(yōu)勢。應(yīng)按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）要求，對擬實施PPP項目從股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等方面進行全生命周期財政支出責(zé)任識別，結(jié)合本級財力狀況、收支結(jié)構(gòu)、債務(wù)水平等方面進行財政可承受力評估，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。各級政府每一年度全部PPP項目財政支出責(zé)任量化額度，可按不超過一般公共預(yù)算支出10%比例安排。
?。ㄋ模┖侠泶_定權(quán)利義務(wù)。各級財政部門應(yīng)會同發(fā)展改革及相關(guān)職能部門對項目實施機構(gòu)制定的PPP項目實施方案及合同條款進行聯(lián)合評審，并報同級政府批準(zhǔn)。應(yīng)樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對等原則合理分配項目風(fēng)險，按照激勵相容原則科學(xué)設(shè)計項目實施方案及合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應(yīng)急和臨時接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利對等。引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構(gòu)成違約的，違約方應(yīng)當(dāng)給予對方相應(yīng)賠償。建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。
?。ㄎ澹駜?yōu)選擇合作伙伴。依托政府采購信息平臺，依法公開選擇PPP項目合作伙伴，及時、充分向社會公布項目采購信息。綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。加強項目政府采購環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證采購過程公平、公正、公開。
?。┩苿禹椖柯涞貙嵤?。項目實施機構(gòu)應(yīng)會同相關(guān)職能部門督促社會資本方按照合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司，保證按時完成項目融資并履行建造、運營、維護和移交等合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，依約提請財政部門支付費用，并執(zhí)行約定的獎勵、懲處及超額收益分享條款。社會資本要履行好社會責(zé)任，嚴(yán)格按照約定保質(zhì)保量提供服務(wù)，維護公眾利益。
?。ㄆ撸┍Ｕ戏?wù)持續(xù)有效。按照合同約定，對項目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進行驗收，逾期未完成或不符合標(biāo)準(zhǔn)的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭議。確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應(yīng)當(dāng)保持公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項目資產(chǎn)移交時，要對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理。
?。ò耍┙⒖冃Ч芾眢w系。積極構(gòu)建政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，對項目的產(chǎn)出目標(biāo)實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、成本費用、公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進行綜合評價，評價結(jié)果依法公開。將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。
四、強化政府和社會資本合作政策制度保障
?。ㄒ唬┘訌婍椖控斦芾?。開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責(zé)任，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。各地應(yīng)針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大或常委會報告。存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目過程中，應(yīng)依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國庫。
?。ǘ┙∪珒r格調(diào)整機制。積極推進公共服務(wù)領(lǐng)域價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則，依據(jù)項目運行情況和績效評價結(jié)果，加快健全公共服務(wù)價格調(diào)整機制。完善政府價格決策聽證制度，提高價格管理水平，廣泛聽取社會資本、公眾和有關(guān)部門意見，及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，確保定價調(diào)價的合規(guī)性、科學(xué)性和透明度。
?。ㄈ┩晟曝敹愔С终?。各地應(yīng)積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式，通過以獎代補等措施，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。統(tǒng)籌運用公共服務(wù)領(lǐng)域各類建設(shè)專項資金，綜合采取資本金注入、財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等多種方式，優(yōu)先落實對采取PPP模式項目的支持。財政和稅務(wù)部門應(yīng)落實國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項目采用PPP模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵各級政府在承擔(dān)有限損失前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)或社會資本按照政府引導(dǎo)、市場化運作原則，發(fā)起設(shè)立PPP合作基金，政府也可單獨發(fā)起設(shè)立PPP支持基金。鼓勵各級政府建立PPP項目的各類財政支持機制。
?。ㄋ模┳龊镁C合金融服務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)積極發(fā)揮融資顧問、財務(wù)顧問作用，通過投資、信貸、債券、票據(jù)、租賃、證券、保險等多類型業(yè)務(wù)產(chǎn)品組合，為PPP項目提供金融支持。引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)創(chuàng)新符合PPP模式特點的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極拓寬項目融資渠道。支持政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，加強信貸規(guī)模統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)先保障PPP項目融資需求。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資，鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金，按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構(gòu)給予中長期信貸支持。鼓勵依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機構(gòu)正確識別、計量和控制風(fēng)險，按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持PPP項目融資。
?。ㄎ澹┍Ｕ享椖坑玫毓┙o。實行多樣化土地供應(yīng)，保障PPP項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、轄市人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、轄市人民政府批準(zhǔn)后實施（金壇區(qū)、武進區(qū)、新北區(qū)按現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定執(zhí)行）。
?。┖喕椖繉徍肆鞒?。進一步減少審批環(huán)節(jié)，建立PPP項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，提高審查效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)。發(fā)展改革、規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門要優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時限，加快項目立項、規(guī)劃選址、用地預(yù)審、項目方案核準(zhǔn)審批等手續(xù)辦理。對實施方案中部門聯(lián)合審核時已明確的相關(guān)事項，不再重復(fù)作實質(zhì)性審查。
?。ㄆ撸┙⒍鄬哟伪O(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管。財政部門要加強對PPP項目中財政資金使用監(jiān)管，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移、挪用政府資本金、投資補助、引導(dǎo)基金等用于PPP項目的各項資金。依法充分披露項目實施相關(guān)信息，切實保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。
五、組織實施
?。ㄒ唬┘訌娊M織領(lǐng)導(dǎo)。建立政府與社會資本合作協(xié)調(diào)工作機制，要結(jié)合已有規(guī)劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實，推動PPP項目落地實施。政府各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強推廣PPP模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。財政部門要會同發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化、衛(wèi)生計生等行業(yè)主管部門要結(jié)合本行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。
?。ǘ┳龊迷圏c推介。及時總結(jié)典型案例，組織交流推廣，發(fā)揮好示范帶動作用，并積極向國家、省級部門進行示范項目推薦。對列入國家和省級層面的試點示范項目，在政府投資補助、財政專項資金安排及基金支持等方面予以重點和優(yōu)先安排。
?。ㄈ┐罱ㄐ畔⑵脚_。各級政府要切實履行規(guī)劃指導(dǎo)、識別評估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)等職責(zé)，深入推進政務(wù)誠信、商務(wù)誠信和社會誠信建設(shè)，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關(guān)信息，積極實現(xiàn)合作各方主體信用的記錄、整合和應(yīng)用，將合作各方主體信用記錄納入市社會公共信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，推進守信激勵、失信懲戒機制有效運轉(zhuǎn)，確保PPP項目實施公開透明、有序推進。
?。ㄋ模┨嵘龑I(yè)能力。加強引導(dǎo)和培育，有效發(fā)揮專業(yè)咨詢機構(gòu)在PPP項目的評估論證、方案設(shè)計、資產(chǎn)評估、財務(wù)測算、法律界定、合同管理等方面的積極作用，增強項目決策科學(xué)性和管理專業(yè)性。政府部門及相關(guān)機構(gòu)應(yīng)立足工作實際需要，鼓勵各類市場主體加大人才培訓(xùn)力度，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機制，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍，提高項目組織實施能力和監(jiān)督管理水平。鼓勵有條件的地區(qū)或部門統(tǒng)籌內(nèi)部機構(gòu)改革需要，設(shè)立專門機構(gòu)或整合專門力量，承擔(dān)PPP模式推廣職責(zé)。
在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，是深化經(jīng)濟體制改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高財政資金效益、創(chuàng)新投融資機制、保障和改善民生的一項重要工作，事關(guān)人民群眾切身利益，全市上下要高度重視，積極穩(wěn)妥推進。各地、各部門要充分認(rèn)識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，切實履行職責(zé)，形成工作合力，共同抓好落實。
常州市人民政府
2016年7月13日
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