土地是生存與發(fā)展的基礎。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地，是我國的基本國策。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)和國家有關土地利用的方針、政策，在調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗基礎上，對《1986—2000年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》進行修訂，制定《1997—2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。

    從現(xiàn)在起到下世紀的前十年，是我國實現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標、向第三步戰(zhàn)略目標邁進的關鍵時期，同時也是人口增長、經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的需求進一步加大，各類用地矛盾集中的時期。這一時期，全國土地利用總體規(guī)劃綱要的主要任務是：根據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，以保護耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設用地為重點，確定全國土地利用的目標、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾，提出土地利用宏觀調(diào)控和用途管制的政策意見，制定實施規(guī)劃的措施?！毒V要》編制的原則是：嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；占用耕地與開發(fā)復墾耕地相平衡。

    《綱要》以1996年為基期，2010年為規(guī)劃期，并展望到2030年。

    《綱要》的內(nèi)容未包括香港特別行政區(qū)、臺灣省和澳門。

一、土地資源利用狀況和面臨的形勢（略）

二、規(guī)劃目標和方針

 (一)土地利用規(guī)劃目標

    1997年到2010年，全國土地利用的總目標是：在保護生態(tài)環(huán)境前提下，保持耕地總量動態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，土地利用結(jié)構(gòu)與布局明顯改善，土地產(chǎn)出率和綜合利用效益有比較顯著的提高，為國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展提供土地保障。

    具體目標是：

  1、農(nóng)用地特別是耕地得到有效保護和綜合整治。2000年，耕地總面積保持在12933萬公頃(19.40億畝)以上；2010年，耕地總面積保持在12801萬公頃(19.20億畝)以上，其中基本農(nóng)田面積10856萬公頃(16.28億畝)以上，占現(xiàn)有耕地總面積的83.5%以上。林地、牧草地面積增加，2000年，林地面積達到23533萬公頃(35.30億畝)，森林覆蓋率達到15.5%，牧草地面積達到26700萬公頃(40.05億畝)；2010年，林地面積達到24999萬公頃(37.50億畝)，森林覆蓋率提高到19%，牧草地面積達到26867萬公頃(40.40億畝)。水面面積保持穩(wěn)定。加強中、低產(chǎn)農(nóng)用地改造，耕地總體質(zhì)量有所提高，有林地和人工、半人工草地面積有較大幅度增加。

  2、在保障重點建設項目和基礎設施建設用地的前提下，建設用地總量得到有效控制。1997—2000年，新增建設用地不超過136.00萬公頃(2040萬畝)；2001—2010年，新增建設用地不超過204.80萬公頃(3072萬畝)，合計不超過340.80萬公頃(5112萬畝)，其中占用耕地面積不超過196.67萬公頃(2950萬畝)。適當增加城鎮(zhèn)用地面積，同時通過積極引導和加強管理，促使城鄉(xiāng)居民點用地總規(guī)模逐步縮小。

  3、土地整理全面展開，未利用地得以適度開發(fā)。1997—2010年，全國土地整理和未利用地開發(fā)增加耕地面積440.8萬公頃(6612萬畝)以上，增加其他農(nóng)用地2152萬公頃(3.23億畝)以上。土地開發(fā)利用率，2000年達到73.57%以上，2010年達75.26%以上。

  4、土地生態(tài)環(huán)境有比較明顯的改善。1997—2010年，全國退耕還林、還草、還湖347.8萬公頃(5217萬畝)。土地退化趨勢得到控制，治理初見成效。到2010年，新增治理水土流失面積5000萬公頃(7.50億畝)；治理荒漠化土地面積2200萬公頃(3.30億畝)；改造坡耕地670萬公頃(1.0億畝)；治理“三化”草地3300萬公頃(4.95億畝)。

(二)土地利用遠景展望

    2030年，預計我國將達到或接近人口峰值年，人口總數(shù)將達到15—16億。為保障人口高峰期的糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品需求，耕地總面積應保持穩(wěn)定。在向現(xiàn)代化建設第三步戰(zhàn)略目標邁進的過程中，建設用地仍會有所增加，但隨著用地方式的轉(zhuǎn)變，建設用地利用率將進一步提高。土地退化趨勢得到遏制，重點治理區(qū)的生態(tài)環(huán)境開始步入良性循環(huán)的軌道，土地生態(tài)環(huán)境顯著改善。

(三)土地利用的基本方針

    為實現(xiàn)上述目標，必須始終堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅定不移地遵循以下基本方針：

  1、把保護耕地放在土地利用與管理的首位。耕地是農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎，發(fā)展經(jīng)濟必須以保護耕地為前提。必須對耕地實行特殊保護，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為建設用地，實行占用耕地補償制度，加強基本農(nóng)田保護管理。

  2、堅持供給制約和引導需求，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地。必須改變已往以投資規(guī)模、用地需求決定土地供給的做法，逐步形成以土地供給能力起主導作用的供地制約機制。在保護耕地和保障其他事關國計民生的重要基礎產(chǎn)業(yè)、基礎設施用地需要的前提下，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)各方面的用地關系。同時，注意發(fā)揮土地市場機制的作用，促進土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。

  3、開發(fā)與節(jié)約并舉，以節(jié)地挖潛為重點，提高土地利用效率。各項建設應當盡量利用存量土地和閑置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潛力；必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。農(nóng)業(yè)發(fā)展要充分利用現(xiàn)有農(nóng)用地，大力改造中低產(chǎn)地，提高土地集約經(jīng)營水平；積極開展土地整理和復墾，以增加耕地及其他農(nóng)用地面積。同時，要在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，因地制宜、適度開發(fā)后備土地資源，做到地盡其用。

  4、堅持“一要吃飯，二要建設”的方針，處理好長遠與當前、全局與局部的關系，實現(xiàn)土地利用經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益三統(tǒng)一。要堅持土地開發(fā)、利用、整治、保護相結(jié)合，防止過度開發(fā)和掠奪式利用，加強土地退化的防治，保護和改善土地生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用，促進社會、經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)區(qū)域土地利用發(fā)展方向和管理措施

    為了因地制宜指導各地區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)、布局調(diào)整和土地利用管理，根據(jù)土地利用的自然、社會、經(jīng)濟條件和經(jīng)濟布局，將全國劃分為8個區(qū)域，確定各區(qū)域的土地利用發(fā)展方向和管理措施。

  1、東南沿海區(qū)。包括上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南6個省市，總面積55.95萬平方公里，占全國土地總面積的5.9%。本區(qū)擁有優(yōu)越的對外開放和發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，是我國目前經(jīng)濟發(fā)展、城市化水平提高最快的地區(qū)。區(qū)內(nèi)土地開發(fā)程度高，經(jīng)濟效益較好，但人均耕地少，一些地方城鎮(zhèn)用地外延擴張和開發(fā)區(qū)的盲目設立，閑置、浪費土地問題突出，進一步加劇了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的用地矛盾。

    本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴格控制各類建設特別是城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)建設用地規(guī)模的擴大，各類建設用地要由外延擴張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變，充分利用閑置土地和存量土地，農(nóng)民建住宅逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)逐步向工業(yè)區(qū)集中，努力壓縮農(nóng)村居民點用地總規(guī)模。切實保護耕地，發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)和創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，重點加強農(nóng)用地整理、山地綜合開發(fā)和沿海灘涂開發(fā)利用，加快沿海防護林體系建設和山區(qū)水土流失綜合治理，強化對自然保護區(qū)、濕地和沿海紅樹林的保護。

  2、環(huán)渤海區(qū)。包括北京、天津、山東、河北、遼寧5個省市，總面積52.19萬平方公里，占全國土地總面積的5.5%。本區(qū)地理位置優(yōu)越，交通便捷，人口稠密，港口、城市集中，能源礦產(chǎn)資源豐富，既是我國老工業(yè)中心，又是目前經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)之一。區(qū)內(nèi)土地開發(fā)程度較高，海涂開發(fā)有一定潛力，但水資源短缺，耕地障礙因素多，土地沙化威脅較大，城鎮(zhèn)、交通發(fā)展占地大量增加，重化工業(yè)的發(fā)展導致水土污染加重。

    本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴格控制大城市建設用地規(guī)模的擴大，同時保障國家重點建設必要的用地，節(jié)地挖潛，提高各類建設用地利用率。強化耕地數(shù)量和質(zhì)量保護，建立穩(wěn)固的城郊副食品生產(chǎn)基地。加強土地整理、中低產(chǎn)田改造和環(huán)境綜合整治，建設防護林體系。

  3、東北區(qū)。包括黑龍江、吉林2省和內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的呼倫貝爾盟、興安盟、哲里木盟和赤峰市，總面積109.75萬平方公里，占全國土地總面積的11.54%。本區(qū)地處東北亞經(jīng)濟圈的中心位置，擁有豐富的能源礦產(chǎn)資源和比較發(fā)達的交通條件，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿^大。區(qū)內(nèi)水土條件優(yōu)越，人均耕地多，森林資源豐富，是主要商品糧產(chǎn)區(qū)和主要用材林基地之一。但土地利用比較粗放，森林采育失調(diào)。

    本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，嚴格控制城鄉(xiāng)居民點用地外延擴大，加快工礦廢棄地復墾。加強農(nóng)田基本建設，提高單產(chǎn)，適度開發(fā)宜農(nóng)荒地。加大森林資源保護和林地撫育更新力度，積極營造“三北”防護林工程。強化草地保護，對過度開墾地區(qū)要有計劃地退耕還草。

  4、中部五省區(qū)。包括河南、安徽、湖北、湖南、江西5個省，總面積87.03萬平方公里，占全國土地總面積的9.2%。本區(qū)地處中原腹地，水陸交通條件優(yōu)越，有色金屬礦產(chǎn)和煤炭水能資源、水熱資源豐富，是我國重要糧、棉產(chǎn)區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ?。區(qū)內(nèi)土地利用較充分，但人口多，人均耕地少，宜農(nóng)未利用土地資源缺乏，建設與農(nóng)業(yè)用地矛盾大，江湖水患頻繁。

    本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：強化耕地保護，嚴格控制城鄉(xiāng)居民點建設占用耕地。優(yōu)先保障重點建設項目用地，其他建設用地以內(nèi)涵挖潛為主，提高土地利用效率。加強工礦廢棄地復墾和土地整理，對田、水、路、林、村進行綜合整治，加強山地丘陵地區(qū)的水土保持，有計劃有步驟地退耕還林、退田還湖。

  5、西南區(qū)。包括重慶、四川、云南、貴州、廣西5個省區(qū)市，總面積136.32萬平方公里，占全國土地總面積的14.3%。本區(qū)兼有沿海、沿江、沿邊區(qū)位特點，能源、礦產(chǎn)、生物資源豐富，水熱條件優(yōu)越，但地形和交通條件對經(jīng)濟發(fā)展和土地開發(fā)制約較大，人均耕地少，過度開墾問題突出，水土流失比較嚴重。

   本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴格控制城鄉(xiāng)居民點建設占用耕地，保障水電能源和交通基礎設施用地。重點保護好平原、壩區(qū)耕地。結(jié)合以坡地改梯田為中心的土地整理，實行封山植樹，陡坡地逐步退耕還林。充分利用非耕地資源發(fā)展熱帶、亞熱帶經(jīng)濟林，因地制宜建設林、牧業(yè)基地，積極營造長江上游防護林。

  6、黃土高原區(qū)。包括山西、陜西、寧夏3省區(qū)和甘肅省隴東南9個地市州，總面積59.27萬平方公里，占全國土地總面積的6.2%。本區(qū)以山區(qū)、高原為主，半干旱氣候，旱地、坡耕地占較大比重，水土流失、土地荒漠化嚴重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。本區(qū)水電資源比較豐富，是我國最大的煤炭、天然氣生產(chǎn)基地。

    本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴格控制城鄉(xiāng)居民點占用耕地，加強礦山土地復墾。因地制宜安排農(nóng)林牧業(yè)用地，川、塬區(qū)應加強耕地保護和農(nóng)田基本建設，丘陵溝谷區(qū)和山區(qū)應積極修建梯田和壩地，大力開展以小流域為單元的綜合治理，并充分利用荒山荒坡植樹種草，25度以上的陡坡耕地要有計劃有步驟地退耕還林、還草。

  7、西北區(qū)。包括新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)的西部和甘肅省隴西5個地市，總面積258.22萬平方公里，占全國土地總面積的27.2%。本區(qū)氣候干旱，地廣人稀，以綠洲農(nóng)業(yè)和放牧畜牧業(yè)為主，未利用土地面積較大，土地利用比較粗放，土地退化嚴重，水資源短缺。區(qū)內(nèi)石油、煤炭資源比較豐富。

    本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：提高城鄉(xiāng)居民點土地利用率。加強城郊耕地保護，農(nóng)、牧并舉，建設綠洲糧棉油果基地和牧業(yè)基地。結(jié)合水資源合理利用，統(tǒng)一規(guī)劃、穩(wěn)步開發(fā)宜農(nóng)荒地。積極營造防護林、水源涵養(yǎng)林和人工、半人工草場，防治沙化、鹽堿化。保障石油、煤炭、鹽業(yè)及交通建設用地，及時復墾廢棄地。

  8、青藏高原區(qū)。包括青海、西藏2個省區(qū)，總面積191.96萬平方公里，占全國土地總面積的20.2%。本區(qū)平均海拔4500—5500米，屬高寒氣候，光照充足，但熱量不足，光、熱、水不匹配。區(qū)內(nèi)人口稀少，交通不發(fā)達，土地開發(fā)程度低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營粗放。

    本區(qū)土地利用發(fā)展方向與管理措施是：堅持科學合理用地原則，保障必要的建設用地。充分利用現(xiàn)有耕地資源，努力提高糧食產(chǎn)量。加強草場建設，保護林業(yè)資源。

三、土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整

    為了保障規(guī)劃期內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的用地需要，促進土地資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用，必須加強土地利用的宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局。到2010年，全國土地利用結(jié)構(gòu)為：農(nóng)用地占71.36%，其中：耕地占13.47%，園地占1.05%，林地占26.30%，牧草地占28.26%，水面占2.29%；建設用地占3.9%，其中：居民點及工礦用地占2.53%，交通用地占0.64%，水利設施用地占0.73%；未利用地占24.74%。

(一)優(yōu)先安排農(nóng)用地

    規(guī)劃期間，要加強農(nóng)用地保護、整治和開發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度增加，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)。農(nóng)用地總面積增加2297萬公頃(3.45億畝)。

  1、切實保護耕地，保持耕地總量動態(tài)平衡

    1997—2010年，全國耕地減少面積應控制在644.07萬公頃(9661萬畝)，其中建設占用耕地196.67萬公頃(2950萬畝)；因生態(tài)建設需要退耕還林、還草、還湖347.80萬公頃(5217萬畝)，因災損毀減少耕地99.60萬公頃(1494萬畝)；同期，全國土地整理開發(fā)補充耕地面積440.80萬公頃(6612萬畝)。不計因生態(tài)建設需要的退耕面積，規(guī)劃期間，全國凈增耕地面積144.53萬公頃(2168萬畝)；計入生態(tài)建設退耕面積，全國耕地面積減少203.27萬公頃(3049萬畝)；2010年全國耕地面積保持在12801萬公頃(19.20億畝)。各省、自治區(qū)、直轄市要嚴格按照《土地管理法》規(guī)定和本規(guī)劃確定的耕地保有量控制指標，在保護和改善生態(tài)環(huán)境前提下，實現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量動態(tài)平衡。2000年前，各省、自治區(qū)、直轄市建設占用耕地量不得高于規(guī)劃期指標的40%，土地整理開發(fā)補充耕地量不應低于規(guī)劃期指標的40%。

    為確保耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，必須對耕地實行特殊保護。嚴格控制各類建設占用耕地，實行耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照占補平衡的原則，由用地單位開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，或按?/SPAN>(自治區(qū)、直轄市)規(guī)定足額交納耕地開墾費，用于開墾新耕地。強化重點區(qū)域耕地保護。在全面保護的基礎上，規(guī)劃期間應重點加強經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)、城市近郊區(qū)、糧棉油生產(chǎn)基地縣的耕地保護。對這些區(qū)域進一步強化耕地保護措施，實行投入傾斜政策，加大農(nóng)田改造整理和建設的力度。

    加強基本農(nóng)田保護管理。必須嚴格按照《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定劃定基本農(nóng)田保護區(qū)。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田面積不得低于本規(guī)劃確定的控制指標。城鎮(zhèn)和村莊周邊、鐵路和公路兩側(cè)的耕地及其他區(qū)域質(zhì)量好、產(chǎn)量高的耕地，應優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護區(qū)。要把基本農(nóng)田保護區(qū)具體落實到地塊和責任人，明確保護責任，并向社會公布，加強檢查監(jiān)督。

    加大中低產(chǎn)田改造力度，集中連片治理，力爭平原地區(qū)大部分耕地實現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，丘陵山區(qū)達到人均半畝以上高標準基本農(nóng)田。農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整應充分開發(fā)利用非耕地資源，除改善生態(tài)環(huán)境需要外，不得占用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。規(guī)劃期間應控制園地發(fā)展規(guī)模，著重調(diào)整品種結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品質(zhì)量。近年來在優(yōu)質(zhì)農(nóng)田上發(fā)展的果園應退園還耕，逐步調(diào)整到丘陵、臺地、荒坡地和一般農(nóng)地，按適宜性原則適當集中發(fā)展。園地面積至2010年保持在1000萬公頃(1.50億畝)，與1996年基本持平。要加強中低產(chǎn)園地的改造和管理，提高園地單產(chǎn)和效益。

  2、按照國土整治和生態(tài)環(huán)境保護要求，增加林地、牧草地面積，加強林、牧業(yè)基地建設

    林地面積至2010年發(fā)展到24999萬公頃(37.50億畝)，比1996年的22761萬公頃(34.14億畝)增加2238萬公頃(3.36億畝)。要實行封山育林，保護和經(jīng)營好現(xiàn)有林地，禁止過度采伐和毀林開荒。要有計劃地停止天然林的采伐，變伐木為營林，切實保護大江大河上游的森林植被。加快荒山造林和疏林、灌木林的改造，加速跡地更新。水土流失嚴重地區(qū)重點發(fā)展生態(tài)林。

    加強林業(yè)基地建設。根據(jù)林業(yè)用地條件和社會經(jīng)濟發(fā)展需要，重點建設17個林業(yè)基地，分別是：武夷山林區(qū)，南嶺林區(qū)，海南島及南海諸島熱帶林保護區(qū)，長江中下游濱湖農(nóng)田防護林區(qū)，天目山林區(qū)，幕阜山林區(qū)，四川盆地周邊山地林區(qū)，元江、南盤江林區(qū)和滇南熱帶雨林保護區(qū)，大興安嶺林區(qū)，小興安嶺林區(qū)，長白山林區(qū)，華北平原農(nóng)田防護林區(qū)，閩粵沿海防護林區(qū)，粵桂沿海丘陵、臺地防護林區(qū)，隴秦晉山地水源林區(qū)和燕山、太行山林區(qū)，秦巴山地林區(qū)。

    牧草地面積至2010年擴大到26867萬公頃(40.30億畝)，比1996年的26606萬公頃(39.91億畝)增加261萬公頃(0.39億畝)。保護草場資源，防止超載過牧和盲目開墾。改良天然草場，建立人工、半人工草場。加快重點牧區(qū)建設。建設重點是：“三北”地區(qū)“三化”草地的治理，黃河、長江、淮河、珠江等7條主要水系中上游草地改良和建設，南方草地生態(tài)工程，沿海灘涂種草改土工程。

  3、穩(wěn)定水面面積，提高江湖行蓄洪能力

    到2010年，水面面積保持在2175萬公頃(3.26億畝)。保護現(xiàn)有水面，禁止新的圍湖造田和在行洪區(qū)墾荒。為治理水患，對江河沿岸和湖區(qū)嚴重影響行洪、泄洪的民垸，必須平垸行洪，退田還湖。同時改造蓄洪垸，逐步搬遷居民，做到大洪水時有計劃地蓄洪，無洪水時繼續(xù)耕種。加強農(nóng)田水利建設，努力解決干旱缺水問題。

 (二)合理安排建設用地

    規(guī)劃期間，要確保重點建設項目的用地需求，其他各類建設用地應當以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設用地規(guī)模。根據(jù)占補平衡原則，切實落實建設占用耕地與開發(fā)、復墾相掛鉤的政策。各類建設新增用地規(guī)?？刂圃?/SPAN>340.8萬公頃(5112萬畝)以內(nèi)，其中占用耕地控制在196.67萬公頃(2950萬畝)以內(nèi)，年均建設占用耕地控制在14.07萬公頃(211萬畝)以內(nèi)。

  1、控制城鄉(xiāng)居民點用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點體系

    到2010年，我國城市化水平將達42-45%，城鎮(zhèn)人口達6億左右；隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及城鄉(xiāng)建設用地由粗放向集約轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)居民點用地總規(guī)模將減少56.33萬公頃(845萬畝)左右，由1996年的1910萬公頃(2.87億畝)降至1854萬公頃(2.78億畝)。其中城鎮(zhèn)用地增加約133.47萬公頃(2002萬畝)，農(nóng)村居民點用地減少約１89.8萬公頃(2847萬畝)。城鎮(zhèn)擴大占用耕地面積控制在60萬公頃(900萬畝)以內(nèi)。

    嚴格控制各級城市建設用地規(guī)模，推進城市土地集約化利用。嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的城市建設用地指標，人多地少地區(qū)，應采用低限指標。各省、自治區(qū)、直轄市要根據(jù)非農(nóng)建設占用耕地指標、人口控制指標、城市化水平、人均城市建設用地指標等，確定每個設市城市的建設用地規(guī)模。嚴格劃定城市建設用地區(qū)，限制城市的盲目擴張。凡城市人均用地超過規(guī)定標準、閑置土地沒有充分利用的，城市建成區(qū)不得外延擴大。要依照國家產(chǎn)業(yè)政策，把土地有償使用和企業(yè)改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合起來，促進城市土地的合理流動，優(yōu)化城市建設用地結(jié)構(gòu)。推動和加快舊城改造，提高城市土地利用效率。

    加強小城鎮(zhèn)建設用地管理，嚴格控制村鎮(zhèn)建設外延擴大，特別要嚴格控制村鎮(zhèn)建設占用耕地和林地。各地要嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的村鎮(zhèn)建設用地區(qū)，制定好村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，推進舊村鎮(zhèn)改造，治理空心村；凡有條件的地方，要促進農(nóng)村居民點向中心村和集鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向規(guī)劃工業(yè)用地區(qū)集中。農(nóng)民建房要堅持拆舊建新的原則，嚴格實施農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地制度，提倡相對集中建樓房。要通過合理引導和控制，逐步形成等級規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局合理、用地集約的城鄉(xiāng)居民點體系。

    嚴格控制和引導各類開發(fā)區(qū)建設。凡未經(jīng)國務院或省級人民政府批準的各類開發(fā)區(qū)一律撤消，限期復墾還耕。對已經(jīng)國務院或省級人民政府批準的各類開發(fā)區(qū)，要做到全面規(guī)劃，分期建設。堅持“開發(fā)一片，建成一片，收效一片，滾動發(fā)展”的原則，充分利用老城區(qū)原有的基礎設施，加快老城區(qū)的改造。

  2、統(tǒng)籌安排工礦、交通、水利建設用地，保障重點建設項目用地

    規(guī)劃期間，獨立工礦用地將增加53.33萬公頃(800萬畝)左右，由1996年的276